我院梁士伦副院长谈“强镇改革”

早在去年12月29日,省有关部门就联合下发《关于富县强镇事权改革的指导意见》(以下简称《意见》),提出争取今年上半年以珠三角各地级以上市为主推行富县强镇事权改革。

近日闭幕的广东省委十届六次全会首次邀请了三个城市17名镇党委书记列席,当中就有来自中山小榄、三乡及沙溪的镇委书记。镇委书记列席省委全会,被众多专家分析为广东释放富县强镇改革的新信号。

同为不设县的地级市,东莞于2009年就开始了强镇改革的行动,向石龙、塘厦两个试点镇下放事权达248项。

对于行政审批制度改革已经走在广东前列的中山而言,在强镇改革的道路上,该如何抓住机遇先行先试?如何在更深层次为广东乃至全国探路?

下放财权事权已有尝试

作为全省推行强镇改革的重要试点城市,东莞于2009年就已经在部分中心镇区试水。但较少人知道的是,低调的中山其实于2008年就已经在探索财权事权在部分镇区的合理下放。与东莞不同的是,中山的试水主要集中在经济欠发达镇区,而非中心强镇。

早在2008年,中山就对南朗、横栏、三角、黄圃首批4个经济欠发达镇实行财权事权的合理调整。即通过税收增量分成激励,对部分欠发达镇区实施“一级财政”加“专项补助”政策,完善创新财政转移支付制度等措施,合理划分市、镇两级财权和事权。

通过两年的扶持,4个经济欠发达镇财政收入基本翻番,总体实力已跃入一类镇区行列。在此基础上,中山对现行财政管理体制进行调整,通过12项指标科学测算镇区经济发展情况,对排名较后的5个镇民众、阜沙、板芙、神湾、大涌,从今年起实行一定两年的“一级财政”加“专项补助”政策。

该政策实施后,5个镇除免除体制上缴外,还可按原口径继续享受市政府在公共服务项目上给予的专项补助,力争通过两年努力,使5个经济欠发达镇摘掉“欠发达”帽子。5个欠发达镇区从2010年起,各镇区国、地税市级税收当年增量部分,由市镇6∶4比例分成调整为4∶6比例分成,以调动镇区税收征管积极性。第二年再以上年的税收总额为基数,增量部分继续按4∶6比例分成。

责任大、权力小的困扰

财权事权的合理下放仅两年,4个经济欠发达镇财政收入就基本实现翻番,权限下放对经济发展的强大带动作用由此得到明显的体现。对中山几大中心强镇而言,它们对于财权事权的重新划分同样渴望。

首先,财政分成直接影响到一个镇的财政支付能力。中山不少中心强镇期望通过较多的财政分成来促进新一轮的大发展；其次,人才、土地等要素资源特别是土地资源的刚性限制,已成为几个中心强镇在新一轮发展中的瓶颈。土地要素供给不足,没有优先保障强镇建设用地,有项目无土地,出现企业“望园兴叹”的现象,对企业的发展空间影响较大。

此外,不少中心强镇反映,在条块分割的体制背景下,它们对经济发展和社会管理缺乏有效的调控手段,严重阻碍了中心强镇的城市化建设步伐。有基层干部直接指出,镇区一级部门最痛苦的就是“责任大,权力小”,众多想法均因无执行权限而成为泡影。

例如,由于办厂门槛较低,不少镇区出现了外地人以办厂为名,在经营数月后卷款逃跑的案件。沙溪政府每年就为此垫付百余万元。有镇区提议通过强制工厂设立风险金的方式来降低案件发生率,但由于这一政策制定权限在市里,镇区没办法制定相关规定。

市经济研究院常务副院长梁士伦说,若能推行强镇事权改革,进一步实现简政扩权增财力,服务发展转职能,对促进区域经济一体化,帮助中山几大中心镇区经济实现新一轮飞跃无疑有着重要的意义。

专家视点

改革方向:“简政强镇”应瞄准中心镇

梁士伦认为,未来将率先推行简政强镇的镇区,应该是当前中山几大组团的中心镇区。如西北片区的中山镇区小榄,南部片区的中山镇区三乡。对于这些镇区而言,应该立足于把自己发展成为区域中心特色城镇,从而考虑其发展定位与城市规划,并重新修正或修编城市发展及产业规划。

梁士伦说,只有将发展眼光放眼到整个组团乃至更大区域,在财权事权上得到更多权力的镇区才能发挥出更加积极的作用,进而带动周边地区的活力。

在专家看来,以区域中心特色城镇的定位来推进简政强镇,相比其他城市,中山可以说是独具优势。首先,中山几大中心镇区与珠海、广州等周边地区的联系紧密,往来便利。无论是内向带动,还是外向联动,均有良好的地利发展优势。尤其是珠三角城际轻轨、深中高速等交通网络的加快建设,将会极大提升这种优势。

其次,中山几个中心镇区均为珠三角的重点侨乡,拥有丰富的港澳乡亲资源,具有扎实的人力资源基础,这对加快创新行政管理机制、保证粤港澳的持续深入交往能起到积极的作用,也符合《意见》中提到的“根据不同区域的发展状况和要求,分类施策”指导原则。

职能转变:应重视向社会与市场放权

今年广东将大力推进的强镇改革,这被不少人简单理解为对中心镇区的放权发展。广东商学院流通经济研究所所长王先庆指出,强镇改革不仅是上级对下级放权,还包括政府对社会和市场放权。用省委书记汪洋的话说,就是“一是简政扩权增财力,二是服务发展转职能”。

因此,中山在推进新一轮政府改革的过程中,还应该促使基层政府的职能从投资型转为服务型,即从前台走向后台,从主角向配角转型。

他认为,具体来说,推行简政强镇应该防止强化投资职能而弱化服务职能。过去30年来,基层政府部门已经习惯将招商引资作为最大的使命。在新一轮改革中一定要淡化这种职能,尤其要对令政府官员热衷于上项目、争投资的政绩评价体制进行根本性改革。政府具体的投资活动应该逐步让位于市场化的投资主体,让其自主进行。