加快转变发展方式方法论纲

加快转变发展方式，关键在“加快”。本文结合实际工作经验，尝试提出“加快”的方法论思路。分析了加快转变发展方式的方法、基础、关键和出路，认为需要统筹好长远与当前、整体与局部、传统与现代的关系；支持加快转变发展方式的基础在于资源配置的体制机制；关键在于政府向有限政府、服务政府和法治政府转型；出路在于深化改革。

加快转变发展方式的方法在于科学统筹

一个国家或地区能否成功地完成产业革命，取决于传统产业与高新技术结合的紧密程度。需要强调的是，产业的兴衰是产业生命周期演化和产业结构有序变动的必然规律，在推动现代产业体系建设过程中，帮助衰退产业有秩序地调整，有规则地收缩、退出，对于避免资源的巨大浪费和实现结构优化升级同样具有重要的意义。

一是要统筹好长远和当前的关系。既要看到加快转变发展方式是一个长期的、渐进的、复杂的过程，做好打持久战的思想准备；又要意识到“十二五”是加快转变发展方式十分关键的时期，进一步增强转变的紧迫感和责任感。从国际比较看，在近代，市场化为基础的工业革命直接导致了发展方式的转变，美、法、德、日等发达国家分别从18世纪中期和19世纪中期开始，花了约174年、175年、112年和102年完成了转变。工业化开始后，发达国家都经过了一个以扩大要素投入量为主的粗放型经济增长阶段，其向现代集约型发展方式的转变也都经历了一个数十年甚至上百年的时间。这说明，转变发展方式，需要一系列经济条件的积累，需要遵循经济规律的要求。跨越经济发展所处的历史阶段，人为过快地推进发展方式转变，并不能收到预期效果。所以，我们不能急于求成，指望发展方式转变一转就成，一成就一劳永逸。但是，必须清醒地意识到，当前国际国内发展环境正在发生一系列带有转折性、阶段性特征的新变化，能否较好地化解发展面临的各种矛盾和问题，应对未来的各种压力和挑战，“十二五”将是十分关键的时期。“十二五”能否实现发展方式的转型和改革，对后十年、二十年、三十年经济社会发展非常重要。时不我待，我们要有“等不起”的紧迫感、“慢不得”的危机感和“坐不起”的责任感。

二是要统筹好整体和局部的关系。既要认识到加快转变发展方式在后国际金融危机时期国际和区域竞争中抢占制高点、争创新优势的重要意义，又要防止把转变发展方式当做政绩工程，不切实际地一刀切、一哄而上。在当前，就整体而言，发展方式的当务之急是推进“三个转变”，使服务业成为主要带动力、消费成为主要拉动力、全要素生产率成为主要贡献率。但转变发展方式和一个地区的经济结构息息相关，加上我国区域发展不平衡，地区之间所处发展阶段不同，相互之间差异较大，这决定了发展方式必须有不同的实现形式。比如，在经济发展速度和发展水平一直处于领先地位的长江三角洲和珠江三角洲地区，抢占产业链、价值链高端，大力发展先进制造业和现代服务业，利用高新技术改造提升传统产业就显得尤其迫切。在这些先行地区，为了推进转型升级，加快转变发展方式，哪怕是放慢经济发展速度，给结构调整留出空间，都是非常必要的。而对于个别地区，经济基础薄弱，工业化水平较低，基础设施建设滞后，如何立足自身的比较优势，按照新型工业化的要求，通过发展特色支柱产业，在承接产业梯度转移、加快工业化和城市化进程中，加快经济发展速度，不断做大经济总量，也是发展必须抓好的重大任务。

三是要统筹好传统和现代的关系。既要大力发展现代产业，提升产业竞争力，又要改造传统产业，实现产业结构的优化升级。近年来，长三角和珠三角“电荒”、“油荒”、“民工荒”接踵而至，土地、劳动力、能源配置等要素供给严重不足，这迫使产业结构调整的因素从原来的资本和劳动投入转向技术要素投入，使得科技创新、内生增长成为主动力。从产业本身看，发展高新技术等现代产业的意义不仅在于其本身，还在于用高新技术改造传统产业，提升传统产业的竞争力。在新经济时代，高新技术与传统产业高度融合，产业结构升级淘汰的不再是所谓“夕阳产业”，而只是“夕阳技术”。一个国家或地区能否成功地完成产业革命，取决于传统产业与高新技术结合的紧密程度。需要强调的是，产业的兴衰是产业生命周期演化和产业结构有序变动的必然规律，在推动现代产业体系建设过程中，帮助衰退产业有秩序地调整，有规则地收缩、退出，对于避免资源的巨大浪费和实现结构优化升级同样具有重要的意义。

加快转变发展方式的基础在于体制机制

一些国家可以不断提高经济效益，实现发展方式转变，就在于其经济系统具有内生的力量；而另外一些国家由于缺乏这样的内生力量，就始终走不出效益低下和资源浪费的“路径依赖”。这种力量，实际上就是保障发展动力的体制机制。

历史上看，任何国家的经济增长都经历过一个技术水平不高、依靠自然资源和资本等生产要素投入的所谓“粗放型增长”阶段。可问题在于，为什么有些国家就完成了发展方式这个“转变”，而有些国家就始终迈不过这道坎儿，反而陷入各种增长的“陷阱”呢？有人认为这是缺乏高质量的要素导致，特别是缺乏拥有核心技术和受过良好教育的人力资源。但这个观点被现代经济发展的历史所否定，战后日本、德国、韩国的崛起，就是建立在缺乏技术、人才的废墟之上。有人认为这是特定发展阶段的必然问题，比如根据国际经验，在人均1000美元的阶段，产业结构会呈现“重型化”，重化工业成为主导产业后不可避免导致了对资源的严重依赖。但是现代经济发展和发展经济学并没有证实这种理论，倒是前些年部分地区据此所走的重型化道路，带来了“电荒”、“油荒”等能源短缺严重后果，反而距离发展方式转变越来越远。区别其实是，一些国家可以不断提高经济效益，实现发展方式转变，就在于其经济系统具有内生的力量；而另外一些国家由于缺乏这样的内生力量，就始终走不出效益低下和资源浪费的“路径依赖”。这种力量，实际上就是保障发展动力的体制机制。换言之，转变发展方式，不仅有赖于土地、劳动、资本的提升和科学技术的进步，更有赖于关于这些资源如何配置的体制机制：这是支持发展方式转变的基础。

经过30年改革开放，市场在宏观调控下对资源配置的基础性作用在不断增强，作为市场配置资源杠杆的价格（比如产品价格、表现为利率和股票价格的资本价格、表现为工资的劳动力价格和表现为汇率的外汇价格）发挥了越来越重要的作用，但情况仍不容乐观。“十一五”规划中曾经提出“以结构调整为主线”的思路，但实际效果并不理想，这里有结构调整涉及的矛盾和关系复杂，短期内难以取得突破的原因，更重要的，是旧有体制机制的惯性和障碍依然还有坚实的基础，这往往导致好的指导思想难以有效贯彻，甚至会与指导思想产生重大偏差和背离。这个坚实的基础，就是资源配置的非市场化。众所周知，效率并非政府配置资源的目标函数。当政府主导资源配置时，就会从源头上忽视效益、忽略效率，它追求的是速度、规模，是GDP最大化、税收最大化和就业最大化，是社会目标、经济目标。从实践来看，我国经济反复出现的周期性过热，直接原因就是各级政府保留着过多的资源配置权力和对企业微观经济决策的干预权力，同时要素价格的严重扭曲也鼓励了高资源投入、低经济效率项目的扩张，加上财政体制的缺陷，使各级政府官员有动力和有能力进行过度投资，营建“形象工程”和“政绩工程”，所以，如果资源配置体制机制仍然把数量扩张作为主要目标，一些与传统工业化道路相配套的体制机制仍没有得到系统的清理，可以想象，政府在社会经济运行中的“缺位”和“越位”就不可能得到解决，经济发展的质量和效益就无法得到根本性的改善，转变发展方式的思想共识也就无法在微观层面找到落脚点。

加快转变发展方式的关键在于政府转型

转变经济发展方式，关键在体制。而体制转变的关键，又在政府。特定的体制结构与特定的权力模式密不可分。一个有效率的体制，必定是一个好的市场体制；必定是一个政府逐渐退出市场，在市场之外界定和保护产权的体制；也必定是一个政府向有限政府、服务政府和法治政府转型的体制。

有个问题常被人们提及，为什么转变发展方式这么难？一个经常比较的例子，就是苏联在制定第九个五年计划（1971－1975）时，确定了经济工作的重点是实现增长方式从粗放为主向集约为主的转变，但是，直到1991年苏联解体，这个转变也没有实现。究其缘由，问题就出在资源配置的体制上。苏联没有做经济体制的根本变革，就不可能实现经济发展方式的转变。所以，转变经济发展方式，关键在体制，而体制转变的关键又在政府。特定的体制结构与特定的权力模式密不可分。一个有效率的体制，必定是一个好的市场体制；必定是一个政府逐渐退出市场，在市场之外界定和保护产权的体制；也必定是一个政府向有限政府、服务政府和法治政府转型的体制。

向有限政府转型，是指从计划经济或命令经济中全能的政府向权力和职能有限的政府转型。在市场经济条件下，应该是政府管宏观（即货币收支总量、财政收支总量、外汇收支总量、劳动力就业总量等关系全社会的总量）。政府在进行宏观调控时要尽量用总量手段，必须用行政手段实行个别干预时，也应当与价格等手段相配合，既不能由某个行政机关来判断项目上与不上，也不能泛化“产业政策”，违背法治社会“非禁即入”的基本理念对行业发展设定市场准入的行政许可制度。除非市场失灵，且政府干预确有效率，否则政府不应干预市场交易活动和企业微观决策。我们常看到，政府干预自然垄断，原来是想促进竞争，降低价格，保护消费者利益，结果却是行政垄断代替自然垄断，消费者继续承担高位价格；政府出面规范市场，原来是想降低交易成本，结果演变为部门利益的扩张，行政审批代替了法制规范，交易成本反而上升。

向服务政府转型，是指政府要把主要精力放在提供公共产品上。为什么一些附加值低、盈利率也低的简单制造业在我国发展迅速，而相反的服务业发展缓慢呢？耶鲁大学陈志武教授指出，制造业对体制、机制的依赖性相对较弱，而服务业对制度环境依赖性很高。在制度不完善的社会里，服务类行业更容易发展缓慢和停滞不前。所以，制度和机制是全球化背景下决定国家竞争优势的关键因素。而制度和机制，就是政府所提供的公共产品的基础内容。

向法治政府转型，是指要把政府行为纳入宪政民主和法治的轨道。一般而言，市场有三种自由：财产自由、契约自由和营业自由。国家的干预不能侵害这些自由。比如，营业自由就是进入和退出的机制。这里政府权力还保留着两个特区：“宏观调控”和“整顿市场秩序”。前者“不让你进你就进不了”，后者“让你关你就得关”。这些都需要在法律层面加以规范。在现阶段，法律的保障尤为重要。比如说，为什么我们的关键技术自给率低？原因就在于产权保护和专利制度的缺位。只有在一个法治的框架下，杜绝了抄袭、假冒和非法仿制，降低产权的未来不确定性，才能引导企业从追逐短期的利润转向培养长期竞争力。

30年实践说明，适应市场经济发展的历史性趋势，有效地发挥政府在经济社会转型和体制转轨中的作用，是推动改革开放的动力源泉和基本保障。什么时候政府做了“正确的事”、“正确地做了事”，什么时候发展就好、就快。当前和未来一段时期，发展方式转变对政府转型的依赖性全面增强，可以说，发展方式转变的主要挑战不是来自经济社会本身，而是政府转型，其成功与否的关键就取决于政府转型的突破与否。

加快转变发展方式的出路—在于深化改革

加快转变发展方式，单单局限于经济领域很难突破，必须把经济增长、社会需求与政府转型结合起来。要以市场化改革释放转变发展方式的活力；要以社会体制改革形成转变发展方式的动力；要以行政管理体制改革形成转变发展方式的合力。

加快转变发展方式，涉及从宏观到微观各个领域的方方面面，出路在于深化改革，在于形成和完善有利于科学发展的体制和机制。一是深化改革要不失时机，抓紧进行。改革，往往在危机中孕育；危机，常常是倒逼改革的契机。但实践证明，作为产能过剩长期积累的一次集中清算，危机并不经常出现，必须抓住时机当机立断，否则改革时机稍瞬即逝。这次国际金融危机，同样给一些改革带来了机遇。如果能够顺应新形势的变化，利用好这次国际金融危机的倒逼契机，通过深化改革解决发展方式转变的历史性难题，处理好对外开放中的新问题，就可以化“危机”为“转机”，为未来30年经济持续快速发展创造有利条件。举个例子，未来10多年，将是我国发展低碳经济的重要时期。新能源和环境保护投资空间很大，如果能够适时推进资源要素价格改革，改变过去传统能源价格偏低、环境成本难以计入企业成本的做法，就可以使其成为新经济增长点。

二是深化改革要有计划、有步骤地进行，力争隔几年上一个台阶。当前改革已经进入以重大利益关系调整为特点的攻坚阶段。若干重大改革涉及经济社会的深层矛盾，涉及既有利益格局的调整，推进的难度很大。特别是我省，如汪洋书记指出的：“经济总量比较大，日子过得还不错，缺乏足够的紧迫感”。所以，深化改革要有计划、有步骤地进行。看准的、比较成熟的，要坚持，比如目前中山、惠州、东莞3市推行的农民工“积分制”，广州、深圳、佛山等地制定的优秀农民工入户城镇、享受子女义务教育等相关政策，对我省长期存在的“本外二元”矛盾起到了融冰破题的积极作用。而一时看不准、不够成熟的，要继续探索和试点，通过一件一件抓落实，力争隔几年上一个台阶。

三是深化改革要通盘考虑，以全面的制度创新应对结构化矛盾。加快转变发展方式，单单局限于经济领域很难突破，必须把经济增长、社会需求与政府转型结合起来。（一）要以市场化改革释放转变发展方式的活力。要营造公平竞争的市场环境；更加重视民营经济在转变发展方式中的作用；通过新型城市化扩大内需的潜力；使经济增长由政府主导的需求平稳过渡到市场主导的需求上来。（二）要以社会体制改革形成转变发展方式的动力。通过协调各种利益关系，建立和完善利益表达机制来凝聚改革共识；通过完善就业体制来培育社会消费能力；逐步提高义务教育、公共卫生和基本医疗投入，不断提高人口素质，为自主创新奠定坚实基础。（三）要以行政管理体制改革形成转变发展方式的合力。目前，大量改革由于部门意见不统一而久拖不决，甚至难以启动。要使改革实实在在地推进，需要进一步强化改革统筹协调机制建设，完善改革的决策和推进机制，进一步形成中央与地方、部门之间的合力，改变“行政权力部门化，部门权力利益化，部门利益法制化”的局面；要大力推进行政审批制度改革，系统清理和认真梳理不利于或不适应加快发展方式转变的各项政策措施，正确界定政府、市场、企业、社会的行为边界，使其之间关系规范化、制度化，改变发展方式转变中“政府一头热、社会一头冷、企业在观望”的局面，形成政府、市场、企业、社会在转变发展方式中的合力。

来源：中山日报    作者：市发改局  丁凯