中山“圈长”能否终结“镇镇冒烟”？

薛晓峰认为，实施党政班子领导挂片督导制度，既是市委、市政府抓工作落实、提高执行力的一个重要举措，也是市党政班子成员和相关部门领导了解镇区情况、解决镇区存在困难和问题的新平台。将过去镇区“点对点”向市分管领导或主管部门反映情况，转为市领导、相关部门和镇区领导“面对面”共同研究解决问题。

而挂片督导制度，也是在整合片区资源的基础上解决问题，围绕“全市一盘棋”的理念，集中优化配置资源，消除行政体制对要素自由流动的限制。

“中山市提出来这个想法可以说是一种大胆的创新。但是，要通过建立经济协作区来整合全市的资源，这是需要‘下苦功’的，否则就很难有什么效果。”省人大常委、暨南大学经济学院教授杨英认为。

出路

“应建利益共享或补偿机制”

“目前，中山拟由一个常委或副市长担任圈长的形式来协调区域发展，可以看得出中山的决心很大，真的是要下功夫了，通过强有力的行政手段来解决这个问题。”杨英建议，现在再来设立经济协作区时，首先在划分经济区域时，要把眼光放到整个珠三角以及港澳地区的范围，制定的产业定位和规划应该是符合发展的潮流，具有长足的发展空间。

杨英认为，建立经济协作区一定要充分考虑当地的现有产业，并要以此为基础来进行合理规划和划分。其次，相关部门一定要树立这样的观念，那就是每个镇都是整个经济系统里的一个子系统，而不再是一个独立的经济个体。从全市的层面看，要建立起一套相互分工明晰合理的协作机制以及整体产业的长远发展机制，确保经济协作区的有效的良性运作。

中山与东莞一样，都是不设县的地级市，中山能否参考东莞发展模式？中山经济研究院教授梁士伦认为，中山与东莞、佛山等周边城市经济基础不同，镇与镇之间的实力也十分悬殊。他表示，中山的六大协作区，这是珠三角“九化三”、一体化的微观体现，“珠中江”一体化，就要从各自内部的“一体化”开始，这是中山“24化6”“6化1”，最后实现全市一盘棋、全域中山的一个过渡。更是“先富带后富，最终实现共同富裕”的目标使然。

这“六大协作区”将来是否会重蹈“组团式发展”覆辙？梁士伦认为，从目前中山经济发展现状来看，“市政府对镇区的掌控、干预不足”，在未来六大经济协作区的模式中，除了要突破现有体制、机制外，还必须建立在“利益共享”上，“由于各镇区的发展不平衡，有土地的没有项目，能引来项目的又没有土地，而有了这种利益共享或者补偿机制，才能充分调动各镇区的积极性，形成一股合力。”

■深度分析

6年“组团式发展”之路缘何越走越窄？

“组团式发展”概念于2002年由中山市委政研室首倡，于2005年破壳而出。有机构、有政策、有载体，通过定期召开联席会议实现资源整合。据一位不愿透露姓名的见证者向本报记者透露，经过“十一五”五年时间的实践，当初的多项美好设想大都落空，资源在更大范围内和空间内的合理配置和有效使用的初衷不仅没有成为现实，镇区与镇区之间的内耗反而愈演愈烈。愿景与现实的反差如此之大，原因何在？

原因一??利益不能协调一切成空谈

近一两年来，随着新兴产业LED的快速崛起，中山的古镇、小榄、横栏等镇纷纷抢食这一“蛋糕”。

就在这群雄并起抢占LED行业制高点的热闹场面之下，相应镇区之间各打自己的小算盘，缺乏大局观念的问题凸显，相应镇区都想着能够在LED产业上占得先机，但目光几乎都放在中山这一平台之上。一个LED产业在中山的发展轨迹，让中山镇区与镇区之间资源内耗的问题露出了冰山一角。而事实上，古镇、小榄、横栏等都属于中山“组团式发展”模式中的西北组团，资源本应在西北组团这一空间内合理配置和有效使用。

“组团式发展”已经实施多年，但资源整合效果并不明显。市发改局一位负责人曾认为，中山组团发展喊了几年了，面临的问题还不少，最要解决的问题是资源的整合问题。这里谈资源的整合不是讲谁管了谁，不是讲哪个镇区隶属于哪个镇区，不能太强调本位主义，“目前最难克服的是观念问题。”该负责人认为，长期以来，对镇区政府及官员政绩的考核，主要是看经济指标，其中又以经济指标中的速度指标为核心。这种考核方法助长了地方保护主义和急功近利行为，强化了行政区经济。

从目前的情况看，阻碍中山组团发展的最大绊脚石就是行政体制因素，即由行政区划分割导致的各自为政。追求地方可支配收入最大化的冲动以及明确的地域空间边界的约束，使得组团内各镇区没有真正深刻认识到合作的重要性，很难确立共赢和协同的思维。

“说到底，这其中就是一个利益分配问题！”梁士伦对此表示，如果不能建立以效益为导向，利益共享的机制，镇区之间组团发展只能是一句空话。“目前，组团之间恰恰缺乏这样一种运作、保障机制，特别是对地方利益进行再分配运作机制。”

以专业镇经济为基础的中山镇域经济，这么多年来，各镇区都有其相对独立的经济利益，在相互交往中，有的镇区害怕自身的利益受损，对方的利益得到实现，从而拉大彼此的差距，而自身又得不到相应的补偿。在目前这样的考核机制和镇区利益格局之下，各镇区基本上难以摆脱本位主义。

原因二??竞争过度此消彼长

在市场经济逐步建立的过程中，中山的行政区经济的弊端日益显露出来，主要体现为镇区间在产业发展、基础设施建设方面缺乏协调，带来重复建设和资源的浪费；区间要素流动的障碍，影响区域经济一体化进程的推进；相互邻近镇区在公共设施、环境保护、道路交通、经济利益等合作和竞争问题存在种种“行政性障碍”。

组团规划，本意是把空间分为不同组团，形成以协调互补、分工合作为特征的区域经济新格局，有利于逐步打破行政区划的诸多壁垒，深化镇区间的分工合作，在更广阔的区域空间内实现商品、劳务、资本等的自由流动与有效使用，在更大的范围内实现资源的优化配置，促进中山经济持续发展。

“以中山的会展经济为例，目前中山不少镇区都有自己的会展以及会展中心，事实上根本不需要这么多，特别是会展中心。这就是对公共财政资源极大的浪费。”梁士伦认为，目前中山各镇区之间的竞争，已经是一种过度竞争的状态，其结果不是齐头并进，而是此消彼长。

但经过这么多年的实践，现状与初衷背离非常明显。“一些后发镇区，具有土地资源优势，招商过程中不是眼光向外，而是挖周边镇区的项目。”梁士伦认为，如此种种，说明中山的发展模式已经遭遇玻璃天花板，“如果没有超常规的手段，超常规的战略举措，中山的经济再上一个新台阶，是一句空话，我想这是客观上中山不得不创新发展模式的原因。”

原因三??定位不明前景黯淡

按照过去组团式发展的设想，东部组团主要任务是建设成临港工业和高新技术产业的集聚区。西北部组团主要任务是凭借特色产业优势，主动承接广佛经济圈的辐射，提升产业层次，打造新型特色产业群。中部组团主要任务是大力发展金融商贸、文教体卫、信息资讯、行政服务等生活服务体系。南部组团主要任务是进一步优化产业配套环境，加强承载新一轮国际产业转移能力，打造高级加工出口基地。

对此，杨英认为，过去中山的组团式发展模式，之所以效果不显著，有一个很重要的原因是，一些组团的定位还不十分成熟。例如，南部组团以外源的劳动密集型产业为特色，这个定位这放到整个珠三角来说，是缺乏科学发展眼光的，劳动密集型产业并不利于长远发展。再如，西北部组团以内源的特色产业镇为特色，当前中山西北部镇区已经有好几个特色产业，但各特色产业之间仍然缺乏一种内在联系，仍然难以形成一种协作关系，并不根本解决问题，这样的定位也是不够成熟的。

“一直以来，中山在产业集聚方面都做得很好，如古镇灯饰等一些产业集群在全球都有一定名气。但中山的问题也比较大。”杨英同时认为，产业集聚一个显著特点是，相邻地区的产业在技术、渠道、设备、资源等方面都有相互连接的作用。中山的专业镇在全国都比较典型，每个镇都发展得很精彩，但放在一起就变得“风牛马不相及”，板块与板块之间并没有什么联系。“我认为，建立经济协作区一定要充分考虑当地的现有产业，并要以此为基础来进行合理规划和划分。”