中山市从“行政区域”迈向“经济区域”

编者按：最近，火炬开发区与南朗镇签订了经济协作的战略框架协议，中山首个市域经济协作区建立。至此，在全市一盘棋的新格局下，中山从“行政区域”到“经济区域”，迈出水到渠成的第一步。那么，24个镇区从各自为政画地为牢，到如今跨镇协作成立“经济协作区”，中山的“竞合”时代是否已经到来？地平线上的边界，究竟有多远？我院常务副院长梁士伦在接受南方日报采访时发表了自己的观点。

在中国地级市现有的行政架构序列中，有三个城市最为特殊，即东莞、中山和三亚。“市辖镇”的管理体制，没有设县区一级，这种体制在改革开放进程中，事实上起到了很重要的经济推动作用。

据统计，2010年，中山专业镇完成地区生产总值1068亿元，占全市的59%，税收和吸纳就业人数均占五成以上。如今，中山已成为全省专业镇分布密度最大的地级市之一，拥有27个国家级产业基地和15个省级“技术创新专业镇”。

在专业镇四处开花的背后，隐藏的是各自利益集团的博弈，每个镇区都有自己的“小算盘”。在中山，公开宣布发展LED产业的镇区就有古镇、小榄和板芙，横栏后来也加入这一行列。部分镇区的专业展会变成了“外来和尚来念经”，镇区之间“以邻为壑”，行政藩篱盘根错节。

“仔细观察就会知道，大涌的家具节上几乎没有一家三乡家具企业参展，同样的，三乡古典家具节上也难见其余镇区企业的身影。”一位基层干部指出，各镇区间同构系数越高，产业同质化越严重，跨镇成立“经济协作区”的难度就越大。

打破边界 3大产业区呼之欲出

由于缺乏统一的区域规划和产业定位，镇区之间大量产业布局雷同、产业同构系数高，24个镇区开始画地为牢，中山则形成“村村点火、镇镇冒烟”的分散格局。那么，中山该如何打破镇域“边界”，应对“竞合时代”的跨域合作呢？

目前，中山正在积极推进跨区域产业协作和一体化布局。事实上，早在今年4月，中山科技局已经开始引导共建专业镇产业联盟和服务平台，整合创新资源，促进资源共享，建设具有国际竞争力的特色产业集聚区。

其中，古镇、小榄、横栏、板芙等镇区将共享信息、人才、服务平台等创新资源，形成现代照明产业带（区）；东升、三乡、大涌等镇区则整合营销手段，形成家具创新产业区；南头、黄圃、东凤、阜沙等打造闻名世界的家电产业区。

据悉，目前家电产业经济协作区的新思路已经开始在中山“发酵”，紧抓市委、市政府推进主体功能区规划的有利时机，目前南头镇与阜沙镇正在合作谋划3000亩家电产业升级示范园区的开发，并争取纳入省重点项目，打造产值超千亿元的家电产业集群。

画地为牢 24个镇区各自为政

◎剖析 地平线上的界限早已消失

在市级行政层面，中山市委政府对镇域“竞合”新路径的探索已经开始。以火炬开发区和南朗经济协作区为例，事实上，地平线上的界限早已消失。中山市副市长唐颖指出，开发区国家健康产业基地有招商的规模优势和服务优势，南朗镇有产业发展的空间优势，两个产业园区的合作是强强联合、优势互补。而以经济协作的方式重新优化中山专业镇的资源，在业界看来，只是顺理成章的事。

“说到底，这其中就是一个利益分配问题。”中山经济研究院常务教授梁士伦在接受南方日报采访时表示，追求地方可支配收入最大化的冲动以及明确的地域空间边界的约束，使得各镇区很难确立共赢和协同的思维。而中山市政府解决此障碍的方法是，在经济协作区内，由一位市委常委或副市长担任“圈长”，实现全市要素的优化配置、资源的高度集聚、分工的相对明晰。

在镇街层面，市场经济的自然发展实际上也早已突破了镇域的界限，而产业链的跨行政区域延伸，也推动镇域间“产业边界”的消融。中山科技局相关负责人表示，“以产业布局为纽带，打破经济强镇与欠发展镇的地域界限，强化产业链的纵向延伸和横向拓展，同样可以促进镇区经济融合和区域平衡。”

另一方面，龙头企业在跨镇产业协作和创新上的作用，也不容小觑。事实上，有专家指出，这种以龙头企业为主体、形成专业产业合作关系的“竞合”路径，并不是什么新鲜模式，企业实现规模扩张时，跨域协作也是顺理成章。比如佛山顺德的美的公司，以龙头企业为核心，在镇内发展总部经济，可以在其他镇建设生产基地、物流基地、销售终端等等，完成从研发、制造、物流到销售的统一体。

“强镇扩权”还是“撤镇建区”？

◎纵深

“强镇扩权”和“市辖镇”的特殊政策，在近十年的发展历程中促使中山进入高速发展的上升通道，也激活了中山镇村一级的经济元素，形成市镇村组“四个轮子一起转”的全民发展格局。

但是，当经济资源与行政资源、社会资源与社会责任等开始出现突出矛盾时，专业镇发展再次遭遇“天花板”，空间和容量不足，频频出现专业镇“小马拉大车”的现象。

近日，广东镇一级事权改革的文件《关于进一步深化简政强镇事权改革的意见》（下称《意见》）印发，《意见》提出，在中山、东莞分类开展市辖镇行政建制改革试点，实行撤镇或并镇建区。

有意思的是，这和中山、东莞当初“强镇扩权”的行政改革设想似乎相去甚远。此种说法也在不少经济学家和政府官员中得到了支持，中山大学教授林江就曾在媒体采访中指出，“撤镇设区的行政改革与扩权强镇的放权背道而驰。”以东莞为例，早在2006年，东莞市委书记刘志庚就提出重启东莞区划调整，时至今日，这一论题再次在东莞“十二五规划”中出现。

那么，这种行政体制的变革，究竟是对专业镇的松绑，还是“收权”？“撤镇建区”的改革，将成为中山专业镇转型升级的绊脚石，还是镇域协同发展的新路径？

事实上，“撤镇建区”和“强镇扩权”并非矛盾天然体，在东莞、佛山等珠三角城市中，已出现一批先行先试“撤镇建区”的成功案例。以佛山狮山为例，从2005年初并镇以来，狮山仅用了5年多的时间，工业总产值就从290亿元上升到1500亿元，GDP由当时不足100亿元上升到450亿元，一跃成为佛山第一大经济强镇。

省人大常委会委员、暨南大学经济学院教授杨英认为，中山划分经济协作区时，应立足于整个珠三角以及港澳地区的范围，制定的产业定位和规划应具有长远的发展空间。梁士伦认为，中山与东莞、佛山等周边城市经济基础不同，中山的六大协作区，是珠三角“九化三”、一体化的微观体现，通过“24化6”“6化1”，最后实现全市一盘棋。