梁士伦教授解析简政扩权之路
以推进城乡一体化为依托,依照“充分授权、权责对称”的原则,把部分财权和事权下放到火炬区、小榄等六大示范镇区。近日,由中山政府下发的《关于设立城乡一体化示范点的工作方案》,正式拉开了简政扩权的序幕。
而与其他城市有所不同的是,历经早前数轮的事权财权下放,从某种程度上讲中山似乎陷入无权可放的境地。
那对于当前还在进一步深化行政审批改革的中山而言,未来该如何向中心镇区扩权？扩的又是什么权？扩权的难点在哪里？我院常务副院长梁士伦教授在接受《南方日报》记者独家采访时，从如何选择镇区、扩什么权、怎么扩权以及所面临的难点等多方面解析了中山的简政扩权之路。
一、如何选择——中心镇区优先扩权
权力的大规模下放,对于每个镇区而言都意味着取得长足发展的机遇。而此次中山将六大镇区作为简政扩权的试点,许多人不禁要问:为何是这六个镇区？
原因在于，这几个镇分别被确立为国家级高技术产业开发区、全国重点镇、省中心镇和专业镇,经济总量和人均水平均处于全市前列。三次产业结构优势明显,区域特色经济发达。除此之外,选择六大镇区推行简政扩权,还在于这六个镇区分别位于中山南、北、东、中四个经济发展区,为中山组团发展战略的中心城镇,交通便利,资源集聚,有利于带动周边镇区加快城乡一体化。
市发改部门表示，示范点镇区进行简政扩权改革的主要目的,是保障城乡一体化建设。因为在大力推进城乡一体化的过程中,权力在市级部门的集中,必然会对镇区的放手发展产生不便。
在不少专家看来,以区域中心特色城镇的定位来推进简政强镇,相比其他城市,中山可以说是独具优势。首先,中山几大中心镇区与珠海、广州等周边地区的联系紧密,往来便利。无论是内向带动,还是外向联动,均有良好的地利发展优势。尤其是珠三角城际轻轨、深中高速等交通网络的加快建设,将会极大提升这种优势。其次,中山几个中心镇区均为珠三角的重点侨乡,拥有丰富的港澳乡亲资源,具有扎实的人力资源基础,这对加快创新行政管理机制、保证粤港澳的持续深入交往能起到积极的作用。
二、扩什么权——“某种程度上无权可扩”
谈及简政扩权,许多镇区谈论的往往是扩大人权与财权。那对于中山而言,在此轮中心镇扩权中,可以扩的究竟是哪些权？
在梁士伦看来,简政扩权最基础是扩大事权,但事权的变动必然带来人权和财权的要求。从某种程度考虑,人权与财权进一步扩大所面临来的难度,要远远高于事权。
“前不久中山已到东莞、佛山等简政扩权的先行区域调研。在简政扩权的背景上,从人口规模与经济总量考虑,中山跟这两个城市相比仍有一定的距离。但中山不同于这两个城市的最大特点是,经历数轮的行政审批改革后,中山已经将大多数事权下放到镇区。镇一级已经拥有相对充裕的权限。如果再放,某种程度上会陷入无权可放的境况。”梁士伦说道。
作为《珠三角发展规划纲要》规定的创新审批方式改革试点城市,从1999年开始中山就实行行政审批制度改革。通过四轮改革,中山行政审批事项从原来的1404项削减到463项。在此基础上,中山于今年正式启动第五轮行政审批事项的清理。
在积极下放事权的同时,中山同样对财权的下放较早地作出探索。早于2008年,中山就对南朗、横栏、三角、黄圃首批4个经济欠发达镇实行财权事权的合理调整。即通过税收增量分成激励,对部分欠发达镇区实施“一级财政”加“专项补助”政策,完善创新财政转移支付制度等措施,合理划分市、镇两级财权和事权。在此基础上,今年中山还对现行财政管理体制进行调整,通过12项指标科学测算镇区经济发展情况,对排名较后的5个镇民众、阜沙、板芙、神湾、大涌,从今年起实行一定两年的“一级财政”加“专项补助”政策。
上述举措推行的效果也相当明显。通过两年的财权下放,南朗、横栏等4个经济欠发达镇财政收入基本翻番,总体实力已跃入一类镇区行列。
三、如何扩权——尽量争取省一级放权
人权、财权等权力的进一步下放,对于几大中心镇区来说无疑是渴望许久的事情。确实,在条块分割的体制背景下,对经济发展和社会管理缺乏有效的调控手段,严重阻碍了中心强镇的城市化建设步伐。有基层干部直接指出,镇区一级部门最痛苦的就是“责任大,权力小”,众多想法均因无执行权限而成为泡影。
以“执法难”为例,许多镇区部门并无执法权,在履行职能过程中只能采用劝告等方式,效果有限。再如,不少镇区出现外地人以办厂为名,在经营数月后卷款逃跑的案件。有镇区提议通过强制工厂设立风险金的方式来降低案件发生率,但由于这一政策制定权限在市里,镇区没办法制定相关规定。而对于大多数镇区而言,它们最渴望下放的实际上是财权。因为财政分成直接影响到一个镇的财政支付能力,而不少镇区却期望通过较多的财政分成来促进新一轮的大发展。
那在此轮简政扩权的浪潮中,中山究竟如何做才能达到科学地放权？
梁士伦认为,基于自身的特点,中山在此轮简政扩权上,不必再在数量上追求更多,而是必须寻求实质性的突破。这当中就包括争取省一级放权。“实际上当前中山市级的许多权限都是由省规定的。若镇区要获得市一级的进一步放权,首先应该争取省里的支持。若没有省的进一步放权,市一级很难有所突破。”梁士伦建议。
四、扩权难点——利益纠纷 人员精简 权责对称
作为当前中山大力推进城乡一体化的重要基础,中心镇区的简政扩权被外界寄予了较大期望。然而,改革路上,难点依旧相当之多。
在梁士伦看来,简政扩权的第一个难点,就是必须处理好利益纠纷。这当中首先要解决扩权镇区与放权部门之间的利益关系。强镇扩权,实质就是镇区利益与部门利益关系的调整。然而,由于部门从自身利益考虑,往往出现“先放后收,明放暗不放,放小不放大,放虚不放实,放差不放好”等现象。这是强镇扩权必须攻破的难点和重点。
其次,上述所谈及的利益关系还包括处理好镇一级政府眼前与长远利益的关系。因为扩权改革不仅是上级对下级放权,还包括政府对社会和市场放权。尤其要对令政府官员热衷于上项目、争投资的政绩评价体制进行根本性改革,政府具体的投资活动应该逐步让位于市场化的投资主体。
“简政扩权的第二个难点,还要处理好强镇扩权与市级监管的关系。扩权,实质就是使镇级政府拥有更多的主动权。但在对镇区权力监督体系不够健全的背景下,如果所扩的权力没有得到有效监管和制约,强镇扩权将会产生无法预料的乱象。因此,在简政扩权的过程中,权与责必须同时下放。”梁士伦说。
梁士伦指出,简政扩权的第三个难点,便是人员的精简问题。对于市属部门而言,若将权限进一步下放到镇区,必然会产生人员的精简与分流。而对于镇一级部门来说,若未来获得更多的权限,则意味着固有人员所承担的工作要远远超出此前范围。在这种情况下,镇一级肯定要求增加人员预算,进而提出财政分成的要求。这实际上是事权下放对人权与财权下放所提出的同步要求。
