中山市社会管理法治化路径选择
社会管理的对象是社会关系，而社会关系大致涉及两个层面，其一是社会成员之间的关系，其二是社会成员与政府之间的关系。无论上述哪种关系，其本质都是一种利益关系。利益关系的本质是利益分配，即利益在社会成员之间的分配，以及在社会成员与政府之间的分配。从这个角度讲，社会管理的实质就是，政府对社会成员之间以及其与社会成员之间的利益进行分配。政府分配利益的方式很多，可以靠长官意志来分配，可以靠政策来分配。而在法治社会，最主要是靠法律来分配。
法律分配利益采用的方式是将利益权利化，规定各方享有的权利，实现了各方的权利，也就意味着利益在各方之间得到了有效分配。所以，在法治社会，社会管理最主要的方式就是依法管理社会。当下提社会管理创新，究其根本途径来说，就是进一步提高社会管理法治化水平。就中山而言，中山应当如何提高社会管理法治化水平，或者说，中山社会管理法治化路径应当如何选择？在这里，提出以下两条：
中山没有地方立法权，无权制定地方性法规或者政府规章，所以，在提高社会管理法治化水平时，就不存在完善社会管理立法方面的问题。当然，虽说中山不可以制定社会管理方面立法性文件，但仍然可以制定其他规范性文件，通过制定这些规范性文件，推动中山社会管理建章立制工作，提升中山社会管理规范化水平。首先，中山人大可以通过决议的形式，为中山社会管理建章立制。宪法第九十九条规定：“地方各级人民代表大会在本行政区域内……依照法律规定的权限，通过和发布决议，审查和决定地方的经济建设、文化建设和公共事业建设的计划。”中山人大在这方面已经做了大量的工作，颁布了一系列社会管理方面的决议，如《关于加快我市农村敬老院建设议案实施方案的决议》、《关于加强农村（社区）卫生站建设方便群众就医议案实施方案的决议》等。其次，中山市政府可以制定各种抽象性的决定、命令和行政措施。这种规范性文件在法律上属于抽象行政行为，不属于法律渊源，但同样具有法律依据和法律意义。《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》第五十九条规定：“县级以上的地方各级人民政府行使下列职权：……规定行政措施，发布决定和命令……”。这种规范性文件既然是政府的行政行为，对政府自身和社会成员自然就具有约束力。所以，在效果上，同样可以提升中山社会管理规范化水平。
这里强调两点：首先，有一种观点认为，既然中山没有立法权，所以在社会管理立法方面，中山自身可以做的不多。这一观点也许不错，但如上所述，这并不妨碍中山在建章立制方面的大有可为。随着社会管理创新的加强，社会管理法治化要求的提高，中山市人大及中山市政府有必要更大力度地制定相关规范性文件，力求中山社会管理完全有章可循。其次，另一种观点认为，既然中山没有立法权，在中山什么都只能按照上面的法律来做事，中山自身没有什么创新的余地。这里以中山的社会保险事业为例，加以说明。目前，中山社会保险方面的做法超前。根据全国性的法律《中华人民共和国社会保险法》第二十条、第二十一条，国家目前的社会保险体制属于城乡二元社会保险体制。农村居民实行新型农村社会养老保险，城镇居民实行城镇居民社会养老保险。但中山已经实现了全员城保。即在社保方面，中山给农民的待遇高于全国规定。有些人对这种做法的合法性有所担心。实际上，从法律上讲，这种担心是不必要的。中山政府在分配利益的时候，即使分配给民众的利益高于国家规定，但只要经过了人大程序，就是合法的。在法律上，通常而言，剥夺民众利益的行为往往会受到国家法律的严格限制，但给予民众利益的行为，则可以经由地方人大决定。所以，在社会管理方面，中山市完全可以在人民代表大会制度的架构下，先行先试，为民众谋取更多福利。
二、加大社会管理执法方式创新力度
如上所述，中山在社会管理法治化方面，受制于立法权的阙如，除了可以制定其他规范性文件之外，更多的表现为对国家法律的执行。但这并不是说中山只能机械、消极地执行法律，相反，执法方面的创新正是中山大有可为之处。因为执行法律是一门艺术，执行的好坏与执行者的方法、技巧密切相关。这里以中山市行政复议新模式为例，加以说明。
2009年10月13日，中山市政府行政复议委员会正式揭牌成立。与之前相比，新设立的委员会具有三个方面特点：第一，由行政复议委员会统一受理行政复议事项，其他市属部门不再单独受理。这与之前的做法不同，之前，市民要求对哪一项行政行为进行复议，就由原先作出该行政行为的那个政府部门实施复议，复议机构与原办事机构是“兄弟俩”。如要求复议交警的处罚决定，就由交警大队实施复议；第二，由中山市行政复议委员会按规定组成案件审查小组，集中对案件进行核查、听证等，并提出处理意见；第三，行政复议案件经集中审查后，由法定行政复议机关分别作出行政复议决定。这些措施，克服了过去行政复议“自己复议自己”的弊端，大大提升了政府公信力，实现了看得见的程序正义。
过去，我们往往把程序作为简单的“流程”看待，没有发挥程序对实现社会公正的实质性作用。而事实上，一个独立、公正的行政复议程序，可以从根本上过滤掉部门复议“自我肯定”的现象，消除老百姓以前对行政复议形成的“行政复议只是走程序，都是他们说了算，百姓说了也白说”的不良印象。有一个形象的例子，可以说明程序正义的重要性。甲乙两人分蛋糕，一个保证公平的程序就是“切者后取”，在此程序下，切者为了保证自己的利益最大化，在分的时候，必然会做到两份蛋糕切的一样大小。而这一点恰恰也是我们每一个人期望的公平结果。倘若反之，“切者先取”无疑会出现不公正的结果。我们过去由各部门自行处理自身的行政复议的做法，恰恰类似于“切者先取”。这种情况下，群众产生官官相护的疑虑，也就在所难免了。而新的行政复议委员会是一个相对独立的机构，对于行政争议的双方而言，在制度设计上是等距离的，这就为其公正地裁决行政复议案件提供了制度基础。由这个例子，可以看出，同样是执行《行政复议法》，但由于之前的执法方法与之后的执法方法不同，我们取得的执法效果随之明显不同。
所以，在社会管理法治化方面，中山在积极探索有效执法方法上大有可为。中山可以进一步探索有效的执法方式，更好地实现国家社会立法的法律目的，提升中山社会管理法治化的水平。
（作者：邱灼松 中共中山市委党校科研办副主任、法学讲师）
